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彭艳祥副主任:全力推进应用支撑平台建设,努力实现财政信息化“三个贯通”

 

《经济活页文选》2009年第4期署名文章

 

近年来,随着财政改革的深入推进,财政科学化、精细化管理的要求不断提高。财政部门通过大力推进信息化建设,保障了财政业务工作的正常开展,为提升财政管理水平提供了有力支撑。在信息系统从“分散”到“整合”的过程中,财政部在认真总结多年信息化建设实践的基础上,及时开展了金财工程统一应用支撑平台(以下简称“平台”)建设工作,通过基于平台构建统一业务系统,努力实现财政内部之间、财政与同级预算单位之间、上下级财政部门之间业务通畅和数据贯通(以下简称“三个贯通”),并积极开发、分类试点、广泛推广,取得初步成效。

一、各级财政部门为实现“三个贯通”进行了积极探索

金财工程建设启动以来,各级财政部门积极推进财政信息化建设,先后组织开发并实施了部门预算管理、国库集中支付、非税收入收缴、工资统一发放等一系列财政业务系统,确保了各项财政改革的顺利推进。但是,随着财政改革的不断深入,这些在改革之初以任务驱动、应急开发的系统所存在的潜在问题日渐显现,主要表现在基础数据不统一、系统运行和信息存储分散,各业务间衔接不畅、资源不能共享,财政部门内部、财政与预算单位之间、上下级财政部门之间都存在着一定程度上的“信息孤岛”现象,既不利于协同工作,也难以对所掌握的财政业务数据进行深度分析和利用。为了努力解决这些问题,各级财政部门都进行了积极探索。

(一)因地制宜,初步整合分散系统

为满足财政科学化、精细化管理的要求,努力实现“三个贯通”,各地财政部门都不同程度地开展了系统整合工作,所采取的方式一般为因地制宜的传统系统集成方法,或建立程序间接口,实现各业务系统间横向的数据交换;或建立财政业务大系统,实现业务流程和数据标准的局部统一。但整合工作具有明显的区域性特征,从实践情况看,效果不甚理想。其中,接口整合方式虽然解决了数据重复录入及系统间信息的简单复用问题,但由于各系统间数据口径各异,引用关系复杂,需要进行人工干预及频繁的对照转换,使得系统间的接口横向交错紊乱,呈现出密集的网状结构,既为系统维护带来了极大难度,也没有从根本上解决信息的同步调整变化问题,经常出现引用关联系统中次新数据的现象;建立财政业务大系统方式虽然部分实现了财政内部以及财政与同级预算单位之间的贯通,但一般为舍弃旧系统建立新系统,系统整合代价较大,且存在基础数据编码的区域性和信息交换方式方法的多样性,为实现财政上下级之间的系统贯通留下隐患,面临进一步整合改造的问题。

(二)技术创新,适时开发应用支撑平台

从信息化建设发展规律和国内外信息化建设实践看,信息化建设必然经历一个系统从独立到整合、数据从分散到集中,业务从割裂到协同的过程,财政信息化建设也不例外。分散建设是急需,整合统一是目标。如何汲取整合过程中的经验教训,结合财政业务特点,摸索出一条符合财政信息化建设实际情况的系统整合之道,是摆在各级财政部门面前亟待突破的重大课题。为此,2004年底财政部党组作出了建设应用支撑平台的战略部署,责成金财办组成专门课题组进行研究实施。按照这一指导思路,财政部及时成立了由预算司、国库司和www.yzc569.com组成的平台建设工作小组,在广泛咨询论证的基础上,研究制定了《应用支撑平台建设技术方案》,2005年9月正式启动了平台开发工作。历经两年多的开发和测试,推出了平台测试版,并率先在财政部本级基于平台构建了统一的核心业务系统,成功实现了平台以及基于平台的预算指标管理系统的上线运行。同时,于2008年印发了《财政业务基础数据规范》(以下简称《数据规范》),并以平台和《数据规范》为基础,积极推进了山西、四川、宁波、河北、青岛五省市基于平台的系统整合试点工作。五个试点省市根据财政部统一部署,结合各自实际,分别采用了基于平台重新构建业务系统的生长模式或对原系统进行改造接入平台的接入模式,成功构建了一体化管理大系统,达到了标准统一、业务协同、信息共享、交换通畅的要求,较好地实现了财政内部、财政与同级预算单位之间的贯通,并为上下级财政部门之间业务通畅和数据贯通奠定了坚实基础。

二、推广平台是实现“三个贯通”的根本途径

整合系统进而实现“三个贯通”除需具备通畅的网络条件外,统一的数据标准、一致的系统架构和共享的数据中心也是必须具备的技术基础。通过分析归纳财政业务、信息系统的共性,平台已抽象出通用的业务组件和技术组件,其作为业务规范和技术标准的载体,是整合原有业务系统及快速构建新系统的工具,是实现信息共享和协同工作的技术保障,并为资金监控、统计分析和决策支持创造了条件。

(一)平台作为标准的载体,为实现“三个贯通”奠定了坚实基础

实现“三个贯通”最基本的要求是全国财政系统信息标识(编码)及口径的统一。而在现行的财政业务管理系统中,由于各地财政部门之间基础数据存在较大差异,甚至同一财政部门内部各业务应用系统的基础数据也不尽相同,使得业务上数据含义不一致、编码级次不对应、数据口径不相同、业务衔接不通畅、上下级数据难汇总。尽管各地财政部门采用传统模式对系统进行了一定程度的整合,但没有从根本上解决各系统编码自成体系、分头维护的现状,数据交换大都需要进行复杂的编码对照,基础数据变化时还需要调整相应的接口程序,为系统的维护管理带来了相当大的难度。为此,财政部研究制定了统一的《数据规范》,建立起了一整套基础数据编码标准,并在平台中固化下来。平台通过数据字典组件,对各表层系统的基础数据实现了统一管理和维护,并建立了严格的数据校验机制,提供及开放了相关接口,供表层系统方便、规范引用公共基础数据,确保进入平台的业务数据符合《数据规范》的要求。对于预算单位、功能分类、经济分类、资金性质等大量相对稳定的静态基础数据,平台通过批量导入或录入的方式预先进行了设置;对于预算项目、账号等年中需要动态增加的基础数据,在相关表层系统完成追加维护后,利用平台提供的技术手段同步更新到平台;基础数据年中发生变化时,平台引入了版本控制机制,停用旧编码,启用新编码,对年中基础数据的变更提供了较好的支持;对于各地财政部门不同的基础数据拓展需求,平台遵循《数据规范》的拓展规则也提供了个性化配置功能。通过上述技术保障措施,确保了平台作为标准载体功能的发挥,为实现“三个贯通”奠定了坚实的技术基础。各地财政部门实施平台后,一方面财政部门、预算单位、人民银行和代理银行将使用统一的编码体系来定义描述业务信息,有利于财政系统内部贯通和横向贯通;另一方面也将基于平台建立起一整套行之有效的基础数据管理、配置和变更机制,不仅可以进一步理顺财政业务流程,也将更有利于上下级财政部门统计分析工作的开展。

(二)平台面向应用的设计,为构建一体化系统提供了核心框架

系统整合的目标是建立一体化管理系统,实现信息共享、流程通畅、工作协同。“三个贯通”必须建立在每一节点完成系统整合的基础之上,同时,为顺利完成横纵向系统的对接,每一节点的整合都需要遵循统一的技术标准并建立核心的技术架构。与平台建设相适应,财政部制定并印发了《基于金财工程应用支撑平台开发规范》(以下简称《开发规范》),为基于平台开发或整合系统提供了统一的技术标准。同时,平台面向应用而设计,为整合现有系统和开发新系统都提供了较好的技术解决方案,形成了基于平台构建财政一体化系统的核心框架。作为基于平台开发新系统的研发工具,平台提供了基础数据维护管理、业务数据传输交换、业务流程和规则配置定义、用户和权限的分配管理、业务报表和单据查询打印等诸多通用功能,并开放了一系列组件功能接口供表层系统开发时调用,使得表层系统研发更加方便、快捷,基本改变了以往由于缺乏统一的开发规范,同样的功能重复开发、重用性差,难以形成技术积累的现状。作为整合系统的工具,平台在设计上充分考虑了财政部门系统建设现状,以丰富的接入服务方式提供了系统整合手段,使现有业务系统无需做大的修改调整即可平滑接入平台,解除了多个系统之间复杂的数据交换关系,降低了各系统间的耦合度。同时,平台基于PORTAL技术支持业务系统的门户集成,更加有利于将各个分散独立的系统整合为一个有机整体。随着平台的推广实施和深入应用,各地财政部门都将拥有一个统一的以平台为核心的信息系统基础构架,不仅有利于本级分散系统的集成以及其他部门的统一技术配套,也有利于本级新系统规范、快速搭建及共享全系统技术开发成果,更加有利于通用业务管理系统的统一开发及推广应用。

(三)平台数据集中存储的特征,为建立财政业务数据中心创造了有利条件

信息化建设在前期系统独立运行、数据分散存储,满足日常业务管理要求后,后期根据共享所需势必带来系统和数据的全面整合问题。整合的难点和关键在于对数据的有效集成,而在这一方面,平台数据集中存储的特征,相对于其他整合方法具有显著的优势。平台以《数据规范》为基础,既建立了规范的数据存储结构,可以根据管理要求灵活配置数据口径的颗粒度集中存储业务数据,同时也建立了统一的数据存取机制,通过交易令组件实现平台与业务管理系统的规范数据交互,使得业务管理系统既可以准确、方便地将本级财政明细收支数据自动记入平台,也可以通过交换组件收集下级财政的关键业务数据,从而建立起基于平台的财政业务数据中心。数据中心的建立,不仅理顺了业务数据口径及其关联关系,实现了信息的及时共享,而且从根本上简化了系统贯通方式,使以往系统独立运行、数据分散存储的多点对多点的交叉贯通,变为单一的、中心对中心的单点贯通,为本级系统有效整合及上下级间的系统贯通都打下了良好的基础。通过推广应用平台,纳入平台统一管理的业务数据将更加丰富,开展数据综合分析、深度利用的基础将更加坚实,服务于预算管理的决策支持数据将更加全面、可靠,必将进一步提高财政科学理财水平。

三、基于平台实现“三个贯通”得到了试点验证

平台建设和推广实施既是财政科学化精细化管理的必然要求,也是推进信息化一体化建设的根本途径。经过充分试点,基于平台实现“三个贯通”得到了有效验证。

(一)平台支撑本级财政主体业务,实现了财政内部的业务和数据贯通

平台以总账为核心,对财政业务公共数据进行了高度集中,对公共规则进行了归纳抽象,以一套控制规则约束预算指标分配和执行,以一本总账详细记录财政业务信息发生及变化过程,能够较好地支撑财政主体业务流程通畅、业务衔接、控制严密、数据共享等管理要求。在平台试点过程中,试点省市在梳理优化财政业务管理流程的基础上,采用不同的系统集成模式,基于平台构建了一体化管理系统,支撑了以预算编制为源头,以收支管理为主线、以统计分析为决策支持的财政主体业务,实现了本级财政内部的业务和数据贯通。四川省基于平台开发生长了适用本省各级财政部门,集预算指标、国库支付、专项资金监督、债务、查询分析等管理功能为一体的大系统,实现了财政资金从分配到使用全过程的监控、管理,较好地满足了财政、部门、预算单位、银行等不同用户对财政业务的一体化管理需求。山西省和青岛市均采用接入模式,在不改变业务流程和操作习惯的前提下,将预算编制、指标管理、国库支付、非税收入和工资统发等业务系统,经过适当改造,顺利完成了与平台的无缝对接,整合成为信息共享、流程通畅的一体化管理大系统。山西省还在基于平台实现财政业务和数据贯通的基础上,进一步挖掘业务数据的潜在价值,基于平台构建了包括7大类42种主题的综合查询分析系统,根据决策需要从平台实时提取最新数据,生成各种业务分析报表,初步实现了即时、全面反映,防止了由于信息的多来源造成的口径不一、说法各异的现象,促进了决策的科学性。

(二)平台统一了信息交换方法,支撑财政与其他部门间的业务和数据贯通

财政部门完成完整的业务处理流程,离不开预算部门(单位)、代理银行及人民银行等部门的协同工作,在信息处理上,主要体现在财政部门需要高效高质地完成与这些部门间频繁的数据交换。为统一数据交换方式和方法,平台开发了数据交换组件,建立起了财政系统统一的数据交换机制,从根本上改变了以往系统建设一类业务一种数据交换方式的状况。同时,为规范数据交换组件的使用,财政部研究制定并印发了《基于金财工程应用支撑平台数据交换规范》(以下简称《交换规范》),在统一数据交换手段的基础上统一了交换标准。四川省基于平台生长的一体化管理系统,以财政大集中方式为主要特征,各部门(单位)使用集中的数据库和统一的管理系统,不仅有效地解决了各部门间数据编码、口径的一致问题,而且实现了各部门间系统的有效整合,彻底解决了财政与同级其他部门间的业务和数据贯通问题。其他试点省市通过基于平台接入整合系统,以平台为内外数据交换中枢,构建起了财政业务横向数据贯通通道,借助平台提供的数据同步和一致性校验规则,使得业务数据可以在财政部门、预算部门(单位)和银行间通畅、安全地流转,也较好地解决了财政与同级其他部门间的业务和数据贯通问题。

(三)平台建立了纵向数据交换通道,为实现上下级财政间的业务和数据贯通创造了条件

以统计分析、资金监控为特征的纵贯各级财政部门的综合业务管理,对上下级财政部门实现系统贯通提出了更高要求。平台在实现财政部门与同级其他部门间数据交换的同时,也建立起了上下级财政部门间的数据交换通道。本级财政部门可以根据预置规则从平台中实时抽取及发出业务数据,并利用平台交换组件完成上下级财政间收支业务数据的传输交换,很大程度上改变了以往一项专项业务部署一套专用数据采集软件,以填表、报盘(或邮件)为主的半自动化半手工的操作方式,提高了上下级财政部门间数据采集及交换的方便性、高效性和准确性。统一的基础数据和一致的系统架构为上下级系统贯通奠定了基础,平台交换组件的建设与应用,为上下级财政间的业务和数据贯通提供了有效手段。河北省在平台成功试点的基础上,正在基于平台开展上下级系统贯通工作,将以省级财政作为核心节点,基于平台实现上下级财政间专项转移支付资金的接收、登记、分配和下达,建立起省、市、县三级的专项资金分配、使用监管链条,同时,通过平台将下级财政部门的主要财政收支数据层层收集至省财政厅,建立起全省财政收支业务数据仓库,目前,已取得突破性进展。平台在各地财政部门全面推广实施后,全国财政系统信息系统互联互通的格局将初步形成,不仅能够切实解决长期困扰财政部门的上下级间系统隔断、数据断层的问题,更为财政主管部门及时、准确地监控资金流向、掌握整体收支情况、科学分析决策创造了有利条件。

四、积极推广平台,早日实现“三个贯通”

平台先进的设计理念并经过实践证明,通过平台实现标准统一、系统贯通是切实可行的,也是行之有效的。为促进财政信息化建设规范、健康发展,应大力推广实施平台,力争早日实现“三个贯通”,更好地满足财政科学化、精细化的管理要求。

(一)群策群力,不断丰富提升平台的功能和性能

通过平台试点应用和不断完善,平台推广初期所发现的问题得到了有效解决。同时也应清醒认识到,平台作为一个新生事物,需要一个逐步发展和完善的过程。必须要遵循信息化建设与发展的客观规律,充分利用日益发展的技术手段,根据财政业务发展和各地不同的管理需求,不断丰富平台功能,提升平台性能。要充分利用好“财政部核心软件信息交流论坛”这一平台,快速反映问题,广泛交流经验及应用成果,群策群力,共同推进平台发展。财政部将及时收集各地财政部门在平台推广实施中发现的问题和提出的意见、建议,统一组织做好平台版本升级和研发工作,做大做强平台,为提高财政信息化建设水平、实现“三个贯通”提供有力的技术支撑和保障。

(二)积极行动,推进平台的推广实施

平台的推广实施工作既是当前和今后一个时期财政信息化建设的重中之重,也是关乎深化财政改革与管理的重要工作任务。部党组已经明确了平台推广实施的战略目标,即“2009年底前基本完成平台在省级财政部门的推广实施;2010年底前完成在地市级财政部门的推广实施,对于确有困难的,需在2011年年底前完成”。从现实情况看,时间非常紧迫,需要尽快行动起来,积极推进。在平台推广实施过程中,要重点把握好以下几个方面:一是从实际出发,选择科学合理的平台实施模式,在确保平台统一完整的前提下,创造性开展工作。二是要充分利用好本地现有资源和财政系统已经过实践证明的成熟成果,少走弯路,避免重复建设。三是要严把标准关,强化《数据规范》、《开发规范》和《交换规范》的执行,避免过度本地化引发新的不统一,为系统的上下贯通埋下隐患。四是要着眼全局、整体推进,在确保本级业务和系统贯通的基础上,解决好上下级财政的系统贯通问题,对下抓好指导和管理,一级抓一级,上下齐抓共管,确保平台推广实施工作按统一规划和要求整体推进。

(三)抓住契机,确保平台应用成效

平台推广实施的目的不是简单地装上平台,应牢牢抓住平台推广应用这一有利契机,使系统不衔接的变衔接,流程不通畅的变通畅,信息不共享的变共享。既要立足本地,确保系统整合成效,也要服从大局,保证全系统信息化建设的规范统一;既要切实解决好系统当前存在的诸多问题,也要兼顾长远,符合信息化建设科学发展的要求。在基于平台逐渐完成系统整合的过程中,要切实抓好数据中心建设,以统一的数据中心为基础,深入挖掘业务数据的内在价值,建立起数据综合利用的分析模型并自动生成各种报表,为分析决策、科学理财提供可靠的参考依据,使整合后的系统在财政日常业务管理和辅助决策等方面能够真正发挥出实实在在的作用。

 

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